นโยบายการเงินไม่ใช่ยาเฉพาะทาง

24 กุมภาพันธ์ 2567 ดร. วิรไท สันติประภพ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) โพสต์ผ่านเฟซบุ๊ก Veerathai Santiprabhop ว่า “นโยบายการเงินไม่ใช่ยาเฉพาะทาง”

เวลาที่พูดถึงนโยบายเศรษฐกิจมหภาค คนทั่วไปมักนึกถึงนโยบายหลักสามด้าน คือ นโยบายการคลัง นโยบายการเงิน และนโยบายปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ นโยบายแต่ละด้านมีวัตถุประสงค์ วิธีการทำงาน ข้อจำกัด และผลข้างเคียงต่อระบบเศรษฐกิจไม่เหมือนกัน การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคจึงต้องประสานนโยบายทั้งสามด้านเข้าด้วยกัน จัดลำดับความสำคัญให้เหมาะสมกับปัญหาและบริบทในแต่ละช่วงเวลา เศรษฐกิจถึงจะก้าวหน้าไปได้อย่างยั่งยืน ไม่สร้างผลข้างเคียงให้ต้องตามแก้ไขกันทีหลัง

นโยบายการเงินมีวัตถุประสงค์หลัก คือดูแลปริมาณเงินทั้งระบบให้เหมาะสม เพื่อสนับสนุนให้เศรษฐกิจโดยรวมเติบโตได้อย่างต่อเนื่อง โดยไม่ทำให้ค่าของเงินด้อยค่าลง ไม่ว่าจะเป็นจากราคาสินค้าที่เพิ่มสูงขึ้น หรืออัตราแลกเปลี่ยนที่อ่อนลงเรื่อยๆ ในช่วงหลัง นโยบายการเงินต้องให้ความสำคัญกับเสถียรภาพของระบบการเงินด้วย ถ้าลดอัตราดอกเบี้ยลงต่ำเกินไป หรือใส่ปริมาณเงินเข้าไปในระบบเศรษฐกิจมากเกินควรก็อาจจะเกิดฟองสบู่ในอสังหาริมทรัพย์ ราคาสินทรัพย์ต่างๆ เพิ่มสูงขึ้นเร็ว เกิดสภาวะหนี้ท่วม และคนจะมุ่งเก็งกำไรโดยประเมินความเสี่ยงต่ำกว่าที่ควร (underpricing of risks) เป็นเชื้อไฟสะสมที่นำไปสู่วิกฤตทางการเงินได้เหมือนกับที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ

นโยบายการเงินมีข้อจำกัดหลายด้าน เพราะต้องทำงานผ่านกลไกตลาดในระบบการเงิน โดยปกติการลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายใช้เวลานาน (12-18 เดือน) กว่าที่จะเกิดผลกับเศรษฐกิจจริง ในบางช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจรุนแรง ธนาคารกลางอาจลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายลงแรง หรือลงต่อเนื่องหลายครั้ง แต่ก็จะสร้างผลข้างเคียงที่ต้องตามจัดการภายหลัง ซึ่งรวมถึงการต้องกลับมาเร่งขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายด้วย เหมือนกับที่เกิดขึ้นในประเทศอุตสาหกรรมหลักในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา สำหรับธนาคารกลางของประเทศเล็กๆ ที่มีระบบเศรษฐกิจเปิดด้วยแล้ว ต้องเผชิญกับข้อจำกัดจากการไหลเข้าออกของเงินทุนระหว่างประเทศ ถ้าอัตราดอกเบี้ยนโยบายต่างจากอัตราดอกเบี้ยในตลาดโลกไปมาก

สิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์มหภาคคุ้นเคย แต่คนทั่วไปอาจจะไม่คุ้นชิน คือนโยบายการเงินเป็น blunt policy หรือเป็นนโยบายที่ไม่สามารถเข้าไปแก้ไขปัญหาเฉพาะจุดได้ นโยบายการเงินเป็นเหมือนน้ำเกลือที่ฉีดเข้าเส้นเลือดหลักเพื่อรักษาอาการขาดน้ำหรือขาดแร่ธาตุจำเป็นของร่างกายโดยรวม แม้ว่าจะช่วยให้คนไข้ดูสดชื่นขึ้นบ้าง แต่น้ำเกลือไม่สามารถแก้ไขอาการป่วยที่ต้องการยาเฉพาะทาง หรือรักษาอวัยวะบางจุดที่เส้นเลือดอาจตีบตันได้ ในกรณีที่เส้นเลือดตีบตันก็ต้องรักษาเส้นเลือดก่อน ถ้าคิดแต่ให้น้ำเกลือเข้าไปเพิ่มขึ้น นอกจากจุดที่เส้นเลือดตีบตันจะไม่ได้รับประโยชน์แล้ว อาจจะส่งผลให้เกิดอาการน้ำท่วมปอด กระทบต่อการทำงานของไต กระเพาะปัสสาวะ ต้องหาทางให้ร่างกายขับน้ำส่วนเกินออกมา ในระยะยาวย่อมไม่เกิดผลดีต่อร่างกายผู้ป่วยอย่างแน่นอน

ถ้าหันกลับมาดูสภาวะเศรษฐกิจไทยในวันนี้ ปัญหาใหญ่ที่ทุกคนคงเห็นตรงกัน คือเศรษฐกิจไทยมีปัญหาเชิงโครงสร้างที่ทำให้รายได้และสินทรัพย์กระจุกตัว เศรษฐกิจในภาพรวมยังฟื้นตัวได้ต่อเนื่อง แต่ธุรกิจขนาดใหญ่มีพลังและอำนาจเหนือตลาดเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่ธุรกิจ SMEs ทำธุรกิจด้วยความยากลำบาก ไม่สามารถแข่งขันได้ ขาดทุนทรัพย์ที่จะปรับตัวให้เท่ากันกับเทคโนโลยีใหม่ๆ

ในระดับบุคคล คนที่มีฐานะดีก็ไม่เดือดร้อน ในขณะที่คนที่อยู่ฐานล่างของสังคมมีรายได้แบบชักหน้าไม่ถึงหลัง ค่าครองชีพสูงขึ้นมาก มีหนี้ท่วม ไม่รู้ว่าจะมีคุณภาพชีวิตดีขึ้นได้อย่างไร

แม้ว่าโควิดจะสงบลงแล้ว แต่วิกฤตโควิดได้ฉุดให้ธุรกิจ SMEs จำนวนมากล้มละลาย ที่เหลืออยู่ก็ถูกทำลายความมั่นคงทางการเงินไปมาก คนจำนวนมากติดอยู่ในกับดักหนี้แบบไม่เห็นทางออก โดนยึดทั้งรถทั้งบ้าน หนี้ครัวเรือนเพิ่มสูงขึ้นจนเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศ

ผ่านพ้นจากวิกฤติโควิดมาได้ เศรษฐกิจไทยก็ต้องเผชิญกับโชคร้ายซ้ำสอง เนื่องจากความล่าช้าของการจัดตั้งรัฐบาลทำให้กระบวนการเบิกจ่ายงบประมาณถูกเลื่อนออกไปนานกว่าแปดเดือน งบประมาณภาครัฐที่เคยหล่อเลี้ยงเศรษฐกิจต้องหยุดชะงักไป ถ้าดูข้อมูล GDP ไตรมาส 4/2566 ที่สภาพัฒน์ฯ เพิ่งเปิดเผยออกมาเมื่ออาทิตย์ที่แล้ว จะเห็นว่ามีเพียงสองรายการด้านอุปสงค์เท่านั้นที่ติดลบ คือการอุปโภคภาครัฐ (-3%) และการลงทุนภาครัฐ (-20.1%) ในขณะที่การอุปโภคบริโภคภาคเอกชน การลงทุนภาคเอกชน และการส่งออกสินค้าและบริการยังขยายตัวได้ต่อเนื่อง

ด้วยเหตุนี้จึงไม่แปลกใจที่เวลาไปต่างจังหวัด โดยเฉพาะเมืองเล็กๆ จะได้ยินเสียงบ่นว่าเศรษฐกิจไม่ดีเอามากๆ เพราะเมืองเหล่านี้ต้องพึ่งธุรกิจ SMEs เป็นหลัก ธุรกิจ SMEs เป็นนายจ้างที่ใหญ่ที่สุด นอกจากนี้ เศรษฐกิจเมืองเล็กๆ เคยได้แรงส่งจากโครงการภาครัฐมาต่อเนื่องด้วย

ป้าลอยเจ้าของร้านก๋วยเตี๋ยวอร่อยแถวบ้านที่แม่ริมตั้งข้อสังเกตว่าไม่รู้ว่าเกิดอะไรขึ้น ลูกค้าที่เป็นผู้รับเหมาและคนงานก่อสร้างหายไปหมด เดาว่าส่วนหนึ่งคงเป็นเพราะโครงการก่อสร้างใหม่ๆ ของภาครัฐหยุดชะงักลงจากกระบวนการงบประมาณล่าช้า อีกส่วนหนึ่งคงเป็นเพราะผู้รับเหมาขนาดเล็กจำนวนมากล้มละลายในช่วงโควิด เพราะขาดสภาพคล่อง และราคาวัสดุก่อสร้างกระโดดขึ้น จนไม่สามารถทำงานได้ตามสัญญาที่รับงานไว้ โครงการก่อสร้างที่ผู้รับเหมาทิ้งงานจึงมีให้เห็นอยู่ทั่วไป

ถ้าหันกลับมาดูที่ภาคการเงินก็จะเห็นภาพที่คล้ายกันกับโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจไทย ในระดับมหภาค ระบบการเงินไทยยังมีสภาพคล่องส่วนเกิน ธุรกิจขนาดใหญ่ไม่มีปัญหาในการเข้าถึงสินเชื่อและอัตราดอกเบี้ยไม่ค่อยต่างกับในอดีต ในขณะที่ธุรกิจ SMEs ถูกตัดวงเงินสินเชื่อ ถูกปรับลดวงเงิน หรือปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยให้สอดคล้องกับความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นตามฐานะการเงินที่แย่ลงและการแข่งขันที่รุนแรงขึ้น

ธุรกิจ SMEs และคนจำนวนมากที่มีปัญหาการชำระหนี้ในช่วงโควิดจนเป็นหนี้เสีย ไม่สามารถเข้าถึงสินเชื่อในระบบได้อีก ต้องไปพึ่งหนี้นอกระบบ หรือใช้สินเชื่อส่วนบุคคลที่คิดอัตราดอกเบี้ยสูงมาเป็นเงินทุนหมุนเวียนแทน นอกจากนี้ ธุรกิจ SMEs และคนจำนวนมากที่เป็นหนี้ NPL ถูกดำเนินคดี ถูกยึดทรัพย์ ทรัพย์สินที่เป็นหลักประกันติดอยู่กับสถาบันการเงิน หรือกระบวนการดำเนินคดี ไม่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ในการขอสินเชื่อ หรือดำเนินธุรกิจต่อได้

ถ้าจะเปรียบกับร่างกายคนแล้ว สภาวะเศรษฐกิจไทยในวันนี้ก็คงเหมือนคนที่กำลังฟื้นจากอาการป่วย ในภาพรวมดูมีกำลังเพิ่มขึ้น แต่ยังมีปัญหารุนแรงเฉพาะจุดอยู่หลายที่ เส้นเลือดหลายเส้นตีบตัน อวัยวะบางส่วนอ่อนแรงลงเรื่อยๆ ปัญหาเหล่านี้ต้องได้รับการรักษาโดยเร็ว เพราะถ้าปล่อยไว้ต่อไปก็จะส่งผลต่อความแข็งแรงของร่างกายโดยรวมอย่างแน่นอน แต่การรักษาอาการเหล่านี้ ต้องใช้ยาเฉพาะทางไม่สามารถรักษาได้เพียงแค่การให้น้ำเกลือ

ในเวลานี้ การแก้ปัญหาด้านการเงินและสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจไทย ควรให้ความสำคัญกับ “นโยบายกระจายสภาพคล่องทางการเงิน” มากกว่า “นโยบายการเงิน” ต้องแก้ปัญหาเส้นเลือดเส้นเล็กตามจุดต่างๆ ตีบตัน เพื่อให้อวัยวะน้อยใหญ่ทั่วร่างกายได้รับสารอาหารอย่างทั่วถึง

นโยบายกระจายสภาพคล่องทางการเงินต้องกำหนดเป้าหมายเฉพาะจุดให้ชัดเจน ไม่สามารถทำแบบเหวี่ยงแหได้ ต้องใส่ใจเรื่องกลไกการทำงานของระบบการเงิน ไม่ใช่เพียงแค่กำหนดกรอบนโยบายกว้างๆ แล้วหวังว่าสถาบันการเงินจะรับไปทำ และที่สำคัญต้องระมัดระวังไม่สร้างผลข้างเคียงที่ต้องมาแก้ไขในระยะยาว โดยเฉพาะการทำลายวัฒนธรรมทางการเงินที่ดี (moral hazards)

มีตัวอย่างมาตรการที่คิดว่าจะเป็นประโยชน์อย่างน้อยสามกลุ่ม ดังนี้

(1) เพิ่มสภาพคล่องและลดต้นทุนทางการเงินให้ธุรกิจ SMEs โดยสามารถเริ่มจากธุรกิจ SMEs ที่เป็นคู่สัญญาของหน่วยงานภาครัฐ ที่ผ่านมาแม้ว่าธุรกิจ SMEs จะทำงานเสร็จส่งมอบงานเรียบร้อยก็ต้องรออีกหลายเดือนกว่าจะได้รับเงิน ไม่สามารถนำใบตรวจรับงานไปขายลด (factoring) กับสถาบันการเงินต่างๆ ได้ง่าย เพราะติดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการโอนสิทธิ์เรียกร้อง บางหน่วยงานค้างการจ่ายเงินค่า K ให้ผู้รับเหมาก่อสร้างเป็นปีๆ ถ้ากระทรวงการคลังสามารถเร่งรัดให้หน่วยงานภาครัฐเบิกจ่ายเงินได้เร็วและทำระบบกลางให้ติดตามการจ่ายเงินได้อย่างโปร่งใส ป้องกันไม่ให้มีการดึงเงินเพื่อเรียกร้องผลประโยชน์ ก็จะช่วยธุรกิจ SMEs ได้มาก นอกจากนี้ ควรพิจารณาปรับเพิ่มต้นทุนค่าก่อสร้างให้สอดคล้องกับความเป็นจริง เพื่อให้ผู้รับเหมา SMEs สามารถทำงานได้ต่อเนื่อง ลดความเสี่ยงที่จะทิ้งงาน ซึ่งจะเป็นผลเสียแก่ภาครัฐด้วย

สำหรับ SMEs ที่ขายของให้คู่ค้าทั่วไป กระทรวงพาณิชย์และสำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าควรติดตามการชำระสินเชื่อการค้า (credit term) ให้ supplier ที่เป็น SMEs ว่าอยู่ภายในกรอบ 30-45 วันตามประกาศที่ออกมาในช่วงโควิดหรือไม่ (เพียงแค่ดูยอดหนี้การค้าในงบการเงินสิ้นปี ก็พอคำนวณ credit term ได้คร่าวๆ) ถ้าพบธุรกิจขนาดใหญ่รายใดที่ไม่ปฏิบัติตามประกาศเรื่อง credit term ก็ต้องบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง

นอกจากนี้ ควรส่งเสริมให้เกิดธุรกิจ e-factoring ที่เปิดกว้างเพื่อให้ SMEs เข้าถึงสินเชื่อได้โดยง่ายและที่สำคัญต้องเป็น open digital platform ที่ส่งเสริมให้สถาบันการเงินแข่งขันกันให้สินเชื่อหมุนเวียนในอัตราดอกเบี้ยที่เหมาะสมกับความเสี่ยงของ invoice ที่ธุรกิจ SMEs นำมาทำ factoring ด้วย

(2) เร่งดำเนินการปรับโครงสร้างหนี้ครัวเรือนให้เท่าทันกับขนาดและความรุนแรงของปัญหา ในความเป็นจริงแล้วลูกหนี้รายย่อยไม่มีอำนาจต่อรองกับสถาบันการเงิน และคนที่ติดอยู่ในกับดักหนี้จะมีเจ้าหนี้มากกว่าหนึ่งราย ถ้าปล่อยให้กลไกตลาดทำงานตามปกติจะปรับโครงสร้างหนี้ลูกหนี้รายย่อยได้ยากมาก เพราะถ้าสถาบันการเงินไหนอยากจะช่วยลูกหนี้ ก็กลัวจะเสียเปรียบเจ้าหนี้รายอื่น ดังนั้นจึงจำเป็นต้องมีกรอบกลางที่ตกลงร่วมกัน และมีตัวกลางที่ทำหน้าที่ปรับโครงสร้างหนี้ทั้งหมดของลูกหนี้แต่ละราย เปลี่ยนสินเชื่อบัตรเครดิตและสินเชื่อส่วนบุคคลที่อัตราดอกเบี้ยสูงให้เป็น term loan ที่อัตราดอกเบี้ยต่ำลงมาก ซึ่งสามารถใช้แนวทางการทำงานของ “คลินิคแก้หนี้” ที่เริ่มมาตั้งแต่ก่อนวิกฤติโควิดเป็นต้นแบบหนึ่งได้ และควรขยายผลให้กว้างไกลขึ้น อย่างรวดเร็ว

นอกจากนี้ ต้องดำเนินการให้ผู้ให้บริการบัตรเครดิตและสินเชื่อส่วนบุคคลรายใหญ่ทุกราย (โดยเฉพาะที่เป็นลูกหลานของธนาคารของรัฐ) เข้าร่วมปรับโครงสร้างหนี้ในกรอบของคลินิคแก้หนี้ด้วย ไม่ปล่อยให้บางรายเลือกที่จะไม่เข้าร่วมแต่ใช้วิธีเร่งฟ้องลูกหนี้โดยเร็วเพื่อสร้างอำนาจต่อรองให้ลูกหนี้มาชำระหนี้ของตัวเองก่อน ปิดโอกาสที่ลูกหนี้จะปรับโครงสร้างหนี้ทั้งหมดที่ตัวเองมีเพื่อออกจากกับดักหนี้ได้อย่างแท้จริง นอกจากนี้ วิธีการเร่งฟ้องดำเนินคดีเพื่อสร้างอำนาจต่อรองยังสร้างภาระให้แก่กระบวนการยุติธรรมของประเทศโดยไม่จำเป็น

คนอีกกลุ่มหนึ่งที่ควรได้รับการดูแลอย่างเร่งด่วนคือข้าราชการ พนักงานของรัฐ และลูกจ้างบริษัทต่างๆ ที่มีหนี้จำนวนมาก ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าส่วนหนึ่งเป็นสินเชื่อสวัสดิการ และหนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ของหน่วยงานที่ตนเองสังกัด ที่ผ่านมาสถาบันการเงินที่ให้สินเชื่อสวัสดิการและสหกรณ์ออมทรัพย์ได้รับสิทธิพิเศษ เพราะหน่วยงานจะตัดเงินเดือนหน้าซองส่งให้เลยในแต่ละเดือน แทบจะไม่มีความเสี่ยง แต่เจ้าหนี้สินเชื่อสวัสดิการและสหกรณ์ออมทรัพย์หลายแห่งยังคิดอัตราดอกเบี้ยสูง หรือให้สินเชื่อแบบเงินทุนหมุนเวียนส่งผลให้เงินที่ลูกหนี้ชำระหนี้แต่ละเดือนถูกนำไปตัดดอกเบี้ยมากกว่าเงินต้น ถ้าทุกหน่วยงานนายจ้างลุกขึ้นมาทบทวนความเหมาะสมของอัตราดอกเบี้ยและเงื่อนไขของสินเชื่อสวัสดิการ และสินเชื่อสหกรณ์ออมทรัพย์กันอย่างจริงจัง และปรับโครงสร้างหนี้ให้พนักงานมีระยะเวลาผ่อนชำระยาวขึ้น จะช่วยเพิ่มสภาพคล่องให้กับพนักงาน และกำลังซื้อให้กับระบบเศรษฐกิจฐานรากได้อีกมาก

(3) เร่งรัดกระบวนการปรับโครงสร้างหนี้ธุรกิจ SMEs กระบวนการการไกล่เกลี่ยและบังคับคดี และกระบวนการจัดการหลักประกันที่สถาบันการเงินยึดมา ให้รวดเร็วและเป็นธรรมแก่ลูกหนี้

จำนวนธุรกิจ SMEs ที่ ล้มละลายและ NPL ที่เพิ่มสูงขึ้นมากส่งผลให้เกิดคอขวดในกระบวนการปรับโครงสร้างหนี้ และกระบวนการยุติธรรมที่เกี่ยวข้อง ธุรกิจ SMEs ที่สะดุดล้มลงก็เริ่มใหม่ได้ช้า ทรัพย์สินจำนวนมากที่ติดเป็นหลักประกันไม่สามารถนำมาใช้ให้เกิดประโยชน์ได้

มาตรการด้านการเงินข้างต้นเป็นเพียงบางตัวอย่างที่จะช่วยกระจายสภาพคล่องทางการเงินให้ตรงจุด ซึ่งในเวลานี้ควรได้รับความสนใจและความสำคัญมากกว่าวิวาทะเรื่องนโยบายการเงินมาก

ได้แต่หวังว่าหมอใหญ่ทั้งหลายจะหยุดถกเถียงกันเรื่องการให้น้ำเกลือคนไข้ หันมาร่วมกันหายาเฉพาะทางเพื่อรักษาเส้นเลือดที่ตีบตัน เพื่อให้อวัยวะต่างๆ ของคนไข้ที่ชื่อเศรษฐกิจไทยฟื้นตัวได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียม