เปลว สีเงิน
ได้ตัว “ประธานคณะผู้ประนอม” แล้วครับ!
คือ “แคทรีนา คูเปอร์” ชาวออสเตรเลีย
เป็น “นักการทูต” และ “นักกฎหมายระหว่างประเทศ”
หลังจาก “ไทยและเขมร” ได้แต่งตั้ง “ผู้ประนอม” ฝ่ายละ ๒ คน รวม ๔ คนแล้ว
โดยฝ่ายเขมรแต่งตั้ง เอกอัครราชทูต “ปีเตอร์ ทักโซ-เจนเซน” และ “ศาสตราจารย์ ฌอง-มาร์ค ทูเวนิน”
ส่วนไทยแต่งตั้งผู้พิพากษา “รูดิเกอร์ โวล์ฟรัม” และ “อัลเบิร์ต ฮอฟฟ์มันน์”
จากนั้น “คณะผู้ประนอมภายใต้ UNCLOS” ทั้ง ๔ ได้หารือกันเมื่อ ๑๓ สิงหา.๖๙
มีความเห็นชอบร่วมกัน
เลือก “แคทรีนา คูเปอร์” ซึ่งเป็นบุคคลที่ไทยสนับสนุนเป็น “ประธานคณะผู้ประนอม”
โดยให้ “ศาลอนุญาโตตุลาการถาวร” (PCA)ทำหน้าที่ฝ่าย “ทะเบียนและธุรการ”
และเมื่อ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๖๙ “ศาลอนุญาโตตุลาการถาวร” หรือ Permanent Court of Arbitration (PCA)
ออกข่าวประชาสัมพันธ์แจ้งว่า
“คณะผู้ประนอม”
ในกระบวนการประนอมระหว่าง “ไทยกับกัมพูชา”
ภายใต้ “อนุสัญญาสหประชาชาติ” ว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. ๑๙๘๒ หรือ UNCLOS ได้จัดตั้งครบองค์ประกอบแล้ว
เพื่อเริ่ม “กระบวนการประนอม”
ตามข้อ ๑๑ แห่งภาคผนวก V ประกอบข้อ ๒๙๘ ของ UNCLOS
ฝ่ายกัมพูชา แต่งตั้ง Prak Sokhonn รองนายกฯ และรมว.ต่างประเทศและความร่วมมือระหว่างประเทศ เป็นผู้แทน
และแต่งตั้ง Lam Chea รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบสำนักงานเลขาธิการกิจการชายแดน เป็นรองผู้แทน
ส่วนฝ่ายไทยแต่งตั้ง “นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว” รองนายกฯ และรมว.ต่างประเทศ เป็นผู้แทน
“นายทรงชัย ชัยปฏิยุทธ” เอกอัครราชทูตไทยประจำคูเวต เป็นรองผู้แทน
สำหรับ “ท่านทรงชัย” นั้น ตอนนี้
“คณะรัฐมนตรี” มีมติแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง “อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย” กระทรวงการต่างประเทศแล้ว
โดยจะเข้ารับตำแหน่งตามขั้นตอนต่อไป
เรื่องนี้ เป็นเรื่องใหม่ ควรทำความเข้าใจในกระบวนการ “ประนอมภาคบังคับ” กันก่อน ไม่งั้นจะสับสนในการตามเรื่อง
ขั้นแรก ทำความเข้าใจไว้เลยว่า
เรื่องนี้ “ศาลโลก” ไม่เกี่ยว!
“PCA” เป็นเพียงผู้ทำหน้าที่ฝ่ายทะเบียนและธุรการเท่านั้น
ผมไม่ใช่ผู้สันทัดกรณีเรื่อง UNCLOS
ฉะนั้น ขอนำองค์ความรู้ที่ “Take A Walk,Talk International Law” โพสต์ไว้ มาแยกที่ละประเด็นให้เข้าใจกัน
คือการตั้ง “คณะผู้ประนอมครบ ๕ คน” ถือเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการ
ต่อจากนี้ “คณะผู้ประนอม”
จะกำหนดระเบียบวิธีดำเนินงาน รับฟังข้อเสนอและข้อคัดค้านของทั้งสองฝ่าย
ตรวจสอบข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย และเสนอแนวทางที่อาจนำไปสู่การตกลงกันโดยสันติ
โดยหลักแล้ว
“คณะผู้ประนอม” ต้องจัดทำรายงานภายใน ๑๒ เดือน
นับแต่วันที่จัดตั้งคณะ
เว้นแต่ “คู่กรณี” จะตกลงกำหนดเวลาเป็นอย่างอื่น
ดังนั้น หากนับจากวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๖๙
กรอบเวลาตามปกติ น่าจะสิ้นสุดประมาณวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๗๐!
ที่ต้องเข้าใจกันให้ชัดๆ คือ
คำว่า “การประนอมภาคบังคับ” ไม่ได้หมายความว่า
“เป็นการบังคับคดี” หรือ “การพิจารณาคดีโดยศาล”
แต่สิ่งที่ “ไม่ถูกบังคับ” คือ
“การยอมรับข้อเสนอสุดท้ายของคณะผู้ประนอม”
กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ
“บังคับให้เข้าสู่กระบวนการได้”
“แต่บังคับให้รับผลของกระบวนการไม่ได้”!
ฟังภาษากฎหมายแล้วปวดหัวหน่อยนะ ต้องค่อยๆ ทำความเข้าใจกันนิด
ประเด็นสำคัญควรต้องรู้ คือ
รายงานของคณะผู้ประนอม “ไม่ใช่คำพิพากษา”
และ “ไม่ใช่คำชี้ขาด”!
ภาคผนวก V ข้อ ๗ ของ UNCLOS กำหนดไว้ชัดเจนว่า รายงานของ “คณะผู้ประนอม”
รวมถึง “ข้อสรุปเกี่ยวกับข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย”
“ไม่มีผลผูกพันคู่กรณี”!
เป็นสถานะเพียง “ข้อเสนอแนะ”
เพื่อช่วยให้ “รัฐทั้งสอง” หาข้อยุติโดย “ฉันมิตร” เท่านั้น
อีกประการที่สำคัญ
การที่ “PCA” เข้ามาเกี่ยวข้อง
ไม่ได้ทำให้กระบวนการนี้กลายเป็น “อนุญาโตตุลาการ”
หรือ “การระงับข้อพิพาททางศาล”
แม้ชื่อของ PCA จะมีคำว่า “Court of Arbitration” ก็ตาม
แต่ PCA เป็น “องค์การระหว่างรัฐบาล”
ที่ให้ความช่วยเหลือด้าน “การบริหาร” แก่กระบวนการระงับข้อพิพาทหลายประเภท
ทั้งอนุญาโตตุลาการ การประนอม การไต่สวนข้อเท็จจริง และกระบวนการรูปแบบอื่น
ในกรณี “ไทย-เขมร”
เอกสารใช้ถ้อยคำ “อย่างจำกัด” และ “ชัดเจน” ว่า
PCA “acts as Registry”
มิได้กล่าวว่า PCA ทำหน้าที่เป็น “ศาลอนุญาโตตุลาการ” หรือเป็น “ผู้ตัดสินข้อพิพาท”
เลขคดี PCA Case No. 2026-35
ก็ไม่ได้เปลี่ยนธรรมชาติของกระบวนการ
เลขดังกล่าวเป็นเพียงเลขทะเบียนที่ PCA ใช้จัดการงานธุรการ
การที่เรื่องหนึ่ง มีเลขคดี มี Agent มีการยื่นเอกสาร และมีการพิจารณาข้อกฎหมาย
อาจทำให้กระบวนการดู “คล้ายการดำเนินคดี”
แต่ลักษณะภายนอกเหล่านี้….
“ไม่เปลี่ยนสถานะของคณะผู้ประนอมให้กลายเป็นศาล” หรือ “คณะอนุญาโตตุลาการ”
อีกเรื่องที่สำคัญ คือ ….
“การประนอมภาคบังคับ” ไม่ได้เกี่ยวข้องกับศาลยุติธรรมระหว่างประเทศหรือ “ศาลโลก” หรือ ICJ
แม้ PCA และ ICJ จะตั้งอยู่ในพระราชวังสันติภาพ กรุงเฮก ประเทศเนเธอร์แลนด์เหมือนกัน
แต่เป็น “คนละสถาบัน”
มีฐานกฎหมาย อำนาจหน้าที่ เจ้าหน้าที่ และกระบวนการดำเนินงาน
“แยกจากกันโดยสิ้นเชิง”!
ICJ เป็น “องค์กรตุลาการหลักของสหประชาชาติ”
และ “ออกคำพิพากษา” ที่มีผลผูกพันคู่กรณี
หรือความเห็น “เชิงแนะนำ” แก่หน่วยงานที่มีสิทธิร้องขอ
ส่วน “คณะผู้ประนอม” ชุดนี้
จัดตั้งขึ้น “เฉพาะกิจภายใต้ UNCLOS”
และออกได้เพียง “รายงาน” กับ “ข้อเสนอแนะ” เท่านั้น
การใช้ “สถานที่เดียวกัน” เป็นเพียงเรื่องของที่ตั้ง
ไม่ได้ก่อให้เกิดความเชื่อมโยงด้านเขตอำนาจแต่อย่างใด ข้อมูลเกี่ยวกับ ICJ และ พระราชวังสันติภาพ
ต้องระวังประเด็นนี้กันให้ดี อาจมีคนเชื่อมโยงไปผิดๆ!
การตั้งคณะผู้ประนอม….
จึง “ไม่ใช่การนำข้อพิพาทไทย-เขมรขึ้นศาลโลก”
ICJ จะมีอำนาจพิจารณาข้อพิพาทระหว่างรัฐได้
ต่อเมื่อมี “ฐานความยินยอม” ที่เพียงพอของรัฐคู่กรณี
การที่ไทยตกลงให้ PCA ทำหน้าที่เป็น Registry
หรือการที่ไทยเข้าร่วมกระบวนการประนอม ภายใต้ UNCLOS
ไม่อาจตีความเป็นการยอมรับเขตอำนาจของ ICJ
ไม่ว่าจะในประเด็นเขตแดนทางบก อธิปไตยเหนือเกาะ หรือการกำหนดเขตแดนทางทะเล
แม้การประนอมไม่ใช่กระบวนการทางศาล….
แต่ก็ไม่ควรประเมิน “ผลทางการเมือง” และ “กฎหมาย” ต่ำเกินไป
รายงานอาจ “ไม่มีผลผูกพันในทางกฎหมาย”
แต่ข้อสรุปเกี่ยวกับ ข้อเท็จจริง
กฎหมาย และ
แนวทางแบ่งเขตทางทะเล
อาจกลายเป็นกรอบอ้างอิงสำคัญในการเจรจาภายหลัง สร้างแรงกดดันทางการทูต
และมีอิทธิพลต่อการรับรู้ของประชาคมระหว่างประเทศ
ไทยจึงต้องนำเสนอข้อเท็จจริง
-แผนที่
-พฤติการณ์ของรัฐ
-หลักกฎหมาย และ
ข้อสงวนเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจของคณะผู้ประนอมอย่างรอบคอบ เช่นเดียวกับการเตรียมคดี
แม้ในทางรูปแบบ “จะไม่ใช่คดี” ก็ตาม!
เมื่อคณะผู้ประนอมเสนอรายงานแล้ว ทั้งสองฝ่ายมีหน้าที่เจรจาบนพื้นฐานของรายงานนั้น
แต่ไม่ได้หมายความว่า…
“ต้องยอมรับข้อเสนอทุกประการ”!
หากการเจรจาภายหลังไม่สำเร็จ ข้อ ๒๙๘ วรรค ๑ (a) (ii) ระบุถึงการนำเรื่องเข้าสู่กระบวนการที่มีผลผูกพัน
ตามส่วนที่ 2 ของภาค XV
โดย “ความยินยอมร่วมกัน” ของคู่กรณี
ดังนั้น การประนอมที่ “ไม่สำเร็จ” จึงไม่ทำให้ข้อพิพาทเข้าสู่ ICJ, ITLOS หรืออนุญาโตตุลาการโดยอัตโนมัติ
และเขมรไม่อาจอาศัยรายงานดังกล่าวเพียงลำพัง
“เพื่อบังคับให้ไทยขึ้นศาลโลก” ได้!
ท้ายนี้…เรามาทำความรู้จัก “ประธานคณะผู้ประนอม” กันซักนิด
“แคทรีนา คูเปอร์” เป็น “นักการทูต” และ “นักกฎหมายระหว่างประเทศ” เป็น ๑ในบุคคลที่ไทยสนับสนุน
และได้รับการยอมรับในวงการกฎหมายระหว่างประเทศ
มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ ด้านกฎหมายระหว่างประเทศ และการเจรจา
ปัจจุบันเป็น “ผู้แทนพิเศษ” ของออสเตรเลียในการเจรจา Greater Sunrise Resource ในทะเลติมอร์
และเป็น “สมาชิกคณะตุลาการ” ทบทวนคำสั่งทางปกครองของออสเตรเลีย
มีประสบการณ์ในการเป็นตัวแทนของรัฐบาลออสเตรเลียในการประนอมภายใต้ UNCLOS
ระหว่างออสเตรเลีย-เลสเต เมื่อปี ๒๕๕๙
ครับ…..
เก็บความจากท่านผู้รู้มาเล่าแค่นี้คงพอได้เค้าความกันบ้างแหละ
การประชุมคณะประนอมหนี้…เอ้ย..ขอโทษ ภาคบังคับ เริ่มเดินเครื่องกันยา.นี้แหละ ก็ต้องมาลุ้นกันว่า
ผลสรุปคณะประนอมจะออกมาก่อน
หรือ “ไทย-เขมร” รอบ ๓ จะเกิดก่อน!?
เปลว สีเงิน
๑๗ สิงหาคม ๒๕๖๙
